Recursos e governança para a infraestrutura
Raul Velloso, economista e consultor da CBIC
A importância de se fazer uma reforma adequada da previdência é um dos poucos consensos entre os que buscam soluções eficientes para equacionar os problemas econômicos do País. Para reforçar esse objetivo, basta lembrar que, em 2017, somente nos regimes próprios, União e estados tiveram déficits de cerca de R$ 85 bilhões cada, recursos esses que poderiam, ainda que parcialmente, ser redirecionados de forma mais compatível com nossa recuperação econômica.
É igualmente desnecessário chamar atenção para as fortes carências que temos em infraestrutura e para a importância de se ampliarem os investimentos da área. Um dos principais obstáculos ao investimento público é, sem dúvida, financeiro. Com a atual crise fiscal, o ajuste tem recaído preponderantemente sobre investimentos. Entre 2014 e 2017, o investimento nos três níveis da Federação caiu de 2,42% para 1,16% do PIB. Mas o investimento é prejudicado também por sérios problemas de governança. Falta de planejamento e projetos mal elaborados levam a gastos ineficientes. Além disso, uma regulação mal feita tem afastado a participação do capital privado no setor.
Na sequência, descreverei minhas propostas para a reforma da previdência e para destravar o investimento em infraestrutura no País.
O foco da proposta para a reforma da previdência será nos regimes próprios, por ser condição necessária para o equilíbrio das contas públicas, além de, no caso de vários estados, ser a previdência a principal fonte de desequilíbrio fiscal.
Em contraste, vêm sendo apresentadas várias propostas que, em comum, têm o fato de se concentrarem nos fluxos. Em linhas gerais, pretendem encontrar o nível de contribuição e de benefícios compatíveis com o equilíbrio de longo prazo. O principal problema delas é não gerar economias significativas no curto prazo, por terem de respeitar direitos adquiridos e de oferecer alguma regra de transição.
Para gerar ganhos imediatos, a reforma que proponho se baseia em uma abordagem de estoques. O ponto central é cada ente da Federação poder criar um fundo de previdência, apartado do orçamento geral, onde o valor presente dos ativos equivale ao respectivo déficit atuarial.
Esse fundo será de direito privado e terá regras de governança autônomas, evitando-se, assim, que os recursos sejam desviados para cobrir outras despesas orçamentárias. Obterá recursos por meio da transferência de ativos por parte do ente patrocinador, além de contribuições ordinárias e extraordinárias do servidor e do governo (com valores, no mínimo, iguais aos do servidor). O valor dos ativos a serem transferidos e das alíquotas serão determinados de forma a garantir que o valor do ativo somado ao valor presente do fluxo de receitas esperado seja igual ao passivo atuarial.
Para proteger o servidor, a alíquota máxima não deverá ultrapassar 22% de sua renda. Assim, somando com o imposto de renda, não haveria a possibilidade de o desconto chegar à metade de sua remuneração.
A primeira vantagem dessa proposta é ser flexível. As alíquotas serão calculadas caso a caso, com base no passivo atuarial de cada estado e do aporte inicial de ativos. Isso implica que situações heterogêneas poderão ter soluções diferentes, o que, além de ser mais justo, reduz o atrito político associado à imposição de regras únicas para todos os servidores.
A segunda vantagem é obrigar os Poderes e órgãos autônomos a pagarem parte do déficit de seus servidores via alíquota patronal. Atualmente, toda a despesa previdenciária é financiada pelo Poder Executivo, o que tem estimulado aqueles Poderes a concederem reajustes generosos a seus servidores.
Por fim, mas não menos importante, essa proposta permitirá a liberação imediata de recursos orçamentários. Isso porque o orçamento do ente da Federação passará a incorporar somente as contribuições patronais. As receitas (de contribuições) e despesas (com pagamento de aposentadorias e pensões) do fundo serão apartadas. Apartar as contas da previdência permitirá, no final da implantação, gerar uma folga fiscal estimada em cerca de R$ 85 bilhões/ano para os estados e outros R$ 85 bilhões para a União. Além disso, a Receita Corrente Líquida irá cair, pois não incorporará mais as contribuições dos servidores. Com isso, será necessário reduzir os gastos com pessoal, em atendimento aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os recursos decorrentes da folga fiscal deverão ser majoritariamente aplicados em infraestrutura. Em primeiro lugar, porque é necessário ampliá-la para aumentar a taxa de crescimento potencial da economia. Em segundo lugar, porque a infraestrutura depende de recursos públicos, seja para investimentos executados pelo próprio governo, seja para subsidiar o investimento privado. Por fim, se os recursos forem utilizados para custeio, corremos o risco de enfrentarmos novas crises fiscais em poucos anos.
Propomos a criação do Fundo Nacional de Infraestrutura (FNI), um fundo contábil, único e coordenado pela União, mas gerido por representantes de todas as esferas de governo e da sociedade civil, com critérios rígidos de governança. O fundo analisaria todos os tipos de projetos de infraestrutura, independentemente de virem a ser executados pelo setor público ou pelo privado. O FNI contará com os seguintes recursos:
I) 70% do espaço fiscal gerado pela reforma dos regimes próprios, o que implicaria disponibilidade anual de recursos adicionais da ordem de R$ 120 bilhões. Para se ter um parâmetro de comparação, União e estados investiram cerca de R$ 55 bilhões em 2017;
II) 50% das receitas obtidas com securitizações de ativos e receitas correntes extraordinárias;
III) 20% das receitas de royalties, compensações financeiras e outras receitas contínuas, porém finitas;
IV) 50% dos ganhos líquidos que a União obtiver com melhoria de gestão do INSS.
Em síntese, propomos uma reforma que permitirá prover fundos e resolver o problema de governança para a infraestrutura e, simultaneamente, reequilibrar as contas públicas.
