As novas regras da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e a atuação dos agentes públicos trabalhistas – A motivação e as consequências das decisões administrativas

Fernando Guedes Ferreira Filho, presidente da Comissão de Política de Relações Trabalhistas (CPRT) da CBIC

Em tempos turbulentos, de muitas incertezas, uma das maiores conquistas do cidadão brasileiro não chamou grande atenção da sociedade, embora o debate tenha sido aguerrido nas esferas de controle da administração pública. Foi a edição da Lei nº 13.655, em 25 de abril deste ano. Ela altera o Decreto-Lei nº 4.657/42, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) para, nos termos de sua ementa, “incluir (…) disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público”.

As novas regras visam criar um ambiente de maior transparência, participação e, principalmente, segurança jurídica no relacionamento entre o poder público e o cidadão.

O artigo 20 da LINDB, alterado pela Lei nº 13.655/2018, traz regra que norteia a necessidade, já consagrada pelo direito público, de motivação para os atos administrativos. A grande novidade está em seu caput, quando determina que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Um novo conceito, o de “valores jurídicos abstratos”, é apresentado incorporado ao Direito, aparentemente tão abstrato quanto o que se pretendeu evitar, mas que trará uma nova visão nos casos em que decisões são tomadas com base no “interesse público”, na “boa-fé objetiva”, na “função social do contrato” e outras referências genéricas. Essas referências muitas vezes consideram apenas a orientação ideológica do agente público, que ignora, em nome de permissões também abstratas como a “autonomia funcional”, o posicionamento jurídico majoritário e as consequências daquele ato.

Além de vedar a decisão com base em valores jurídicos abstratos, sem considerar as consequências, o artigo 20, em seu parágrafo único, também determina que a motivação da decisão administrativa deverá demonstrar “a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação do ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas”.

Em outras palavras, o administrador deve justificar o porquê da medida punitiva ou cautelar eventualmente aplicada. E porquê não foi aplicada medida alternativa, que preserve a segurança jurídica e considere as suas consequências para o cidadão apenado e para a sociedade.

Veja-se que, quando a lei busca critérios para a segurança jurídica, ela não impede o administrador de tomar a decisão que a lei lhe permite, mas, nos casos em que aplicar punições, deverá motivá-la com base em valores jurídicos concretos e considerar as consequências.

O artigo 21 vai na mesma linha, quando indica que o administrador deverá considerar as consequências das decisões que invalidem atos. Vai além quando determina que essas decisões devem indicar, quando for o caso, as condições para a regularização do ato dito como ilegal, de modo proporcional e equânime, e sem prejuízo aos interesses gerais. Diz ainda que não poderá impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos. Aí está a alteração conceitual mais importante da LINDB e que mudará a forma que o agente público deve pensar as suas decisões: para que seja motivada aos olhos da lei, deverá, obrigatoriamente, considerar as consequências do ato.

Em um primeiro momento, parece que a lei traz conceitos mais subjetivos que os que quer evitar a aplicação. Afinal, o que seriam “valores jurídicos abstratos”? Como ponderar as consequências de um ato? Fato é que, a partir da edição da nova lei, os gestores públicos, órgãos de controle de governança pública, auditores fiscais, analistas, Ministério Público e juízes deverão motivar suas decisões considerando esses critérios, previstos na LINDB, de acordo com cada caso concreto que enfrentarem. Fato é que não poderão utilizar argumentos superficiais para justificar suas decisões.

Está claro, portanto, que o impacto da nova LINDB nas relações entre os agentes públicos e os cidadãos será extraordinário, especialmente com os empreendedores. Na concessão de licenças ambientais; nas licitações públicas; no emprego de conceitos para definir políticas de tributação; no relacionamento com o Ministério Público. São incontáveis as ocorrências de aplicação dos critérios previstos na nova lei.

Especificamente quanto aos processos de autuação por infrações à legislação trabalhista, os atos decorrentes dos trabalhos dos auditores fiscais do trabalho são de natureza pública, sujeitos às regras gerais de aplicação e de interpretação de direito público. Alcançados pela LINDB, portanto.

No caso do Direito do Trabalho, objeto final do presente texto, os operadores enfrentam, todos os dias, decisões motivadas pelo que se chama de “dignidade da pessoa humana” ou “valor social do trabalho”. São autos de infração, decisões administrativas, determinações do Ministério Público e até sentenças prolatadas com base nesses conceitos, claramente abstratos, especialmente quando aplicados isoladamente, sem considerar o contexto constitucional.

Uma Portaria Ministerial que discipline a imposição de sanções, por exemplo, além de respeitar o princípio da legalidade estrito, deverá prever e considerar as consequências dos atos, e também trazer a possibilidade de aplicação de medidas alternativas à punição prevista.

Tal regra possui relevância extrema em exemplos como o combate à prática do trabalho análogo a escravo, calcado em portarias e instruções internas do Ministério do Trabalho e seus órgãos de fiscalização. De legalidade discutível, não obstante à sua intenção nobre, essas normas não consideram os conceitos previstos na LINDB, o que pode tornar nulos os atos com base nela praticados.

Outro caso comum que salta aos olhos é o ato da fiscalização que determinar o embargo ou a interdição de uma obra, que deverá trazer fundamentação objetiva e direta, sem se socorrer ao raso e inespecífico “descumprimento de normas de segurança”.

O debate no mundo do trabalho ainda está muito centrado na aplicação das regras da reforma trabalhista e é certo que esses temas – que envolvem e o alcance dos conceitos da LINDB em questões trabalhistas – ainda serão objeto de muito debate. Por isso, o que aqui se pretende é contribuir para fomentar essa discussão. A segurança jurídica é fundamental para o bom andamento dos empreendimentos, com a consequente prosperidade do povo brasileiro. O Estado não pode impor regras de conteúdo obscuro, indeterminado, sem considerar o que acontecerá com os agentes envolvidos. Se empregos serão perdidos. Se tributos deixarão de ser pagos. Se investimentos foram feitos. A LINDB deu ao cidadão argumentos fortes para evitar abusos do Estado, quando do questionamento de atos irrazoáveis e desproporcionais dos agentes públicos. Que os usemos sem moderação.